Les départements, – bizarrerie française, zone que l’on peut traverser à cheval en un jour –  ont  une mère, la Révolution française qui a fait de ce découpage un outil vers l’égalité entre les territoires. L’Empire napoléonien s’est appuyé sur cet instrument d’unification pour étendre partout le pouvoir de l’Etat central. La Troisième République en 1871 consacre les départements en collectivités territoriales appelées désormais « conseils généraux », et leurs membres sont élus au suffrage universel… masculin.

Le 2 mars 1982, jour de promulgation de la première loi de décentralisation, la fonction du département change de sens (Loi dite Defferre), le préfet cesse d’en représenter le pouvoir exécutif, qui passe désormais sous la pleine responsabilité du président élu du conseil général, conformément à l’organisation constitutionnelle des pouvoirs (parallèle entre les articles 34 et 47 de la Constitution).  Bien entendu les décisions des conseils généraux sont soumises à la loi. Mais le « contrôle de légalité » n’est plus fait a priori, par décision du Préfet, mais a posteriori par la juridiction administrative.

Du côté des régions se joue en parallèle une mutation comparable : en  1986, les membres des 22 conseils régionaux (départementaux ! ) sont élus pour la première fois au suffrage universel, mais leur lien réel d’élus au territoire est en partie dissous par le scrutin de liste. Ces régions ne sont pas des « Nomenclatures des Unités Territoriales Statistiques »  (NUTS) de niveau 1 comme le souhaite l’administration de l’Union européenne. Ces « NUTS 1 » ne correspondent à aucun échelon administratif existant ; pas plus les 22 régions actuelles, que les 13 proposées (finalement) par le gouvernement, ou encore les 7 selon le découpage des circonscriptions électorales européennes en France métropolitaine. Ces régions dites ″de taille européenne″ seront, selon l’administration de l’Union européenne, les 8 régions taillées en rapport avec un ancien classement de l’INSEE effectué en 1967 et affublées d’un nom étrange : les Zones d’Etudes et d’Aménagement du Territoire (ZEAT).

Le mythe de ces 3 niveaux de région et celui de la région de taille européenne conforte le ressenti d’une approche purement technocratique, prétendument commode pour l’administration, mais sans rapport ni avec l’Histoire, ni avec la volonté des Français.

Les tentatives successives, à partir des années 70, de faire de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité Régionale (DATAR) une ressource au service des collectivités territoriales, ont été régulièrement contredites par les réflexes décidément jacobins du pouvoir central.

La bête noire des pourfendeurs du millefeuille (comme moi ?) est la « clause générale de compétence » souvent déformée à bon escient en « clause de compétence générale »

Dès 1884, la loi accorde aux communes une capacité d’intervention sur tout ce qui concerne l’intérêt public. Cela leur permet d’assurer outre leurs responsabilités spécifiques, comme celles de tenir l’état civil ou de construire les écoles communales, mais aussi de délibérer sur tout sujet qui relève des affaires de la collectivité. Les lois de décentralisation de 1982 à 1985 en confortent la portée, consacrant par là même l’institution : ainsi  les collectivités territoriales  sont désormais investis de vrais pouvoirs représentatifs pour des  responsabilités étendues, exercées par le biais de l’autonomie financière (la Dotation Générale de Fonctionnement, DGF).

 La « clause générale de compétence » différencie les collectivités territoriales des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) qui n’ont l’autorisation d’agir que dans le cadre d’attributions précises et qui, de ce fait, constituent, aux yeux de certains, plutôt des commodités administratives que des pouvoirs décentralisés de plein exercice. L’Etat est-il capable de réellement confier d’une main des parties de son pouvoir sans le reprendre de l’autre ?

 Les intercommunalités, qui réunissent pour des fonctions précises des communes sans distinction de couleur politique, deviennent des établissements publics de coopération intercommunale et ne peuvent intervenir que sur les missions qui leur sont explicitement reconnues. Cela les distingue des collectivités territoriales sans modifier le statut constitutionnel de ces dernières.

 On peut donc dire que depuis la loi Defferre de 1982, la France est entrée dans une logique de gouvernance à plusieurs niveaux mais sans s’être dotée d’une réelle doctrine construite sur une cohérence des compétences décentralisées entre niveaux, ou sur des principes hiérarchisés

une règle d’or

 Depuis des décennies, l’Etat propose et fait voter des Lois de Finances présentant toujours un budget en déficit. La loi interdit cette liberté comptable aux collectivités locales lesquelles sont tenues à « la règle d’or », c’est-à-dire à un budget en équilibre. En d’autres termes pas de dépenses supérieures aux recettes ! Les chiffres sont d’ailleurs sans appel : la dette  de l’ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements ne représente que 6,5% de la richesse nationale (PIB). Par ailleurs les collectivités territoriales sont responsables de 8,9% de l’ensemble de la dette publique alors qu’elles assurent 71% de l’investissement public (écoles, infrastructures de transport, etc.) lesquels sont source de  milliers d’emplois.

 Depuis plus de 30 ans les lois de décentralisation ont marqué la gouvernance de notre pays, accentuant de ce fait l’importance du millefeuille. Cependant, en dépit des promesses de simplifications administratives et de réductions budgétaires, les réformes mises en place se sont appuyées et s’appuient en pratique, dans les faits, sur deux échelons de décision, les régions et tous types d’établissements de coopération intercommunales, mais sans rien retirer ou modifier des marges d’autonomie des autres collectivités.

Aujourd’hui l’Etat ne semble pas capable de gérer la réforme de ce millefeuille et nous invite à la réflexion autant qu’à voter. Au moins, pas de quoi s’abstenir ! Mais que deviennent alors les expatriés dans cette élection ?

JM avec C. LECLERC